农业保护政策的可持续性分析——基于日本经验的借鉴

日本经验的核心启示：价格支持的陷阱与结构改革的艰巨性

日本战后农业政策历程表明，过度依赖以稻米为核心的价格支持政策，虽然初期提高了农民收入，但最终“引发了一系列意想不到的严重后果”。

• 结构固化与效率低下：

  “高昂的米价使得小规模、低效率的农户也能维持生存，极大地削弱了土地流转和规模经营的动力。” 这导致土地固守在小农手中，“与规模报酬递增的经济规律形成鲜明对比，强烈暗示了政策的扭曲。”

• 生产过剩与财政危机：

  高价格刺激了过度生产，导致“减反”等强制性生产调整措施。政府“高价收购、低价销售以及处理过剩库存的成本，导致粮食管理特别会计（食管会計）出现巨额赤字，成为沉重的财政负担。” “1980年前后，食管会计赤字每年高达1万亿日元，这清楚地表明了价格支持政策的财政不可持续性。”

• 贸易摩擦与消费者负担：

  为维持国内高价，“日本不得不对农产品实施严格的进口限制，这引发了严重的国际贸易摩擦”。最终，“农业保护的高昂成本主要由国内消费者承担，他们不得不支付远高于国际市场的食品价格。”

• 改革的持续障碍：

  即使在《食料・农业・农村基本法》（新基本法）和安倍政府时期推动了一系列改革（如农协改革、农地制度改革），但“改革的深度和广度似乎仍不足以彻底扭转日本农业的结构性困境。小农经营模式依然普遍，劳动力老龄化和高成本问题依然严峻”。

• 路径依赖：

  日本经验揭示，“一旦保护主义政策根深蒂固，形成了固化的产业结构（如小农经营）和强大的既得利益集团（如农协），想要通过改革来扭转局面将异常困难。”

中日农业景观比较：相似的结构性挑战与不同的发展阶段

• 资源禀赋：中日两国同属“人多地少、耕地资源相对稀缺的国家”，面临“人均耕地面积远低于世界平均水平”的共同约束。但中国面临更严峻的“土地退化问题”和“水资源短缺和时空分布不均”等环境挑战。
• 生产结构：两国都以“小规模家庭农场经营”为主导。中国尤为突出，拥有“超过2亿农户，户均经营规模仅约0.7公顷”，小农户经营着“全国70%的耕地”。
• 人口特征：“严峻的农村老龄化”是共同挑战。值得注意的是，“中国目前的人口年龄结构…与1990年前后的日本相似”，但中国是在“整体富裕程度相对较低的情况下进入老龄化社会的，即所谓的‘未富先老’”，面临更大的财政和经济约束。
• 经济地位：日本结构转型基本完成，农业增加值占GDP比重和就业份额已很低。中国“2021年农业增加值占GDP比重仍有7.3%，农业就业人口占比高达22.9%”，表明劳动力转移尚未完成，二元经济结构特征明显。
• 比较意义：两国面临相似的核心结构性问题（小农经营、人地关系、老龄化、供需平衡），使得日本经验成为中国“宝贵的、现实的案例研究”。

中国农业保护的经济维度：市场扭曲、资源错配与隐性成本

• 政策目标与工具：首要目标是“保障粮食和重要农产品稳定安全供给”和“增加农民收入”，主要工具包括“最低收购价政策”和各类“补贴政策”。
• 市场信号扭曲：最低收购价政策“设定高于市场均衡水平的价格底线”，导致“国内价格与国际市场脱节”，并引发“国内粮食产量、国家库存量和粮食进口量同时增长的‘三量齐增’怪象”。
• 资源配置效率低下：扭曲的价格信号和补贴导致“生产要素在农业内部以及城乡、部门之间的错配”，严重制约“农业全要素生产率（TFP）的提升”。“劳动力错配最为严重”，阻碍土地向规模经营主体集中。
• 国际竞争力削弱：效率低下导致“中国农业生产成本居高不下”，主要粮食作物种植成本“普遍比国际市场高出40%至70%”，必须依赖壁垒保护。
• 隐性成本——消费者负担：保护政策通过维持国内高价，将成本“转嫁给了消费者，构成了巨大的隐性经济负担”。这种“隐性补贴”具有“累退性”，对低收入家庭负担更重。

财政可持续性审视：日益增长的支出与低效扭曲的补贴机制

• 预算足迹：中国“三农”财政支出规模巨大且持续增长。核心的“四项补贴”十年间增长超过11倍。2024年中央财政继续安排大量资金用于补贴。
• 效能与扭曲：巨额投入效率存疑，农业补贴“对农民增收和生产积极性的促进效果可能并不显著”。甚至催生了“以获取政府补贴为主要目的”的“空壳合作社”现象，造成“财政资金的严重浪费”。
• 历史的回声：

  中国当前最低收购价政策导致“三量齐增”、国家承担巨额库存成本的局面，“与日本当年因粮食管理制度而累积的巨额财政赤字在逻辑上高度一致”。考虑到中国农业的巨大体量和复杂性，“如果中国继续沿着依赖价格支持和大规模、低效补贴的道路走下去，其未来可能面临的财政压力和经济后果，可能会比日本当年更为严重。”