为战争付账：税收、国债与近代国家

美国社会学家查尔斯·蒂利（Charles Tilly）在1975年写下一句被广泛引用的话：“战争造就了国家，国家制造了战争。”他在研究欧洲国家形成的历史时发现，16世纪以后的君主为了打仗，不得不建立常设的税收、庞大的官僚机构和各种借钱的办法；这些机构建立起来以后，又使更大规模的战争成为可能。上一篇讲到，火炮、要塞和常备军让战争越来越昂贵；这一篇讲述欧洲各国怎样为战争付账。同样是筹钱打仗，各国走出了不同的道路，有的屡屡破产，有的越打越强。到18世纪，能否以低利率长期借钱，已经成为决定大国胜负的关键之一。

从领地国家到税收国家

中世纪的君主理论上应当“靠自己过活”，也就是依靠王室领地的收入、封建权利和司法收费维持宫廷与政府。战争是例外情况，需要臣民额外的“援助”，通常要召集贵族、教士和城市代表协商，这正是英格兰议会、法国三级会议（Estates-General）和伊比利亚各王国的科尔特斯（Cortes）逐渐形成的原因之一。13世纪英格兰的《大宪章》（Magna Carta）已经写明，某些税款须经“全国公议”方可征收。

奥地利经济学家约瑟夫·熊彼特（Joseph Schumpeter）在1918年的文章《税收国家的危机》（The Crisis of the Tax State）中提出，近代国家的形成，与君主从依靠领地收入转向依靠常设税收有关。战争的规模扩大以后，临时的援助已经不敷使用，君主需要年年征收的税收，还需要以未来的税收为担保借钱。蒂利在1990年的《强制、资本和欧洲国家（公元990—1992年）》（Coercion, Capital, and European States, AD 990–1992）中区分了三条道路：资本稀缺的地区依靠强制手段直接征发人力物力，如俄国；商业发达的城市国家依靠商人资本，如威尼斯（Venice）和荷兰；英国和法国等国则把强制与资本结合起来，最终形成了能够动员最多资源的民族国家。

西班牙：白银与破产

16世纪的西班牙是欧洲最富有的君主国。美洲的白银每年运到塞维利亚（Seville），王室按惯例抽取五分之一，称为“王室五一税”（quinto real）；卡斯蒂利亚（Castile）还有销售税（alcabala）等税收，1590年起又开征以食品为对象的“百万税”（millones）。可是查理五世（Charles V）和腓力二世（Philip II）同时在意大利、尼德兰、地中海和大西洋作战，开支远远超过收入。

1519年，查理竞选神圣罗马皇帝，需要大笔金钱收买选侯，奥格斯堡（Augsburg）的富格尔家族（Fugger family）提供了其中的大部分资金。此后王室长期向南德意志和热那亚（Genoa）的银行家借入短期贷款，这种贷款合同称为“阿西恩托”（asiento），以未来运到的白银或指定的税收作抵押。王室还发行长期债券“胡罗”（juros），由卡斯蒂利亚的税收支付利息，购买者包括贵族、教会机构和城市富人。

一旦白银不能按时到达，或者短期债务超出偿还能力，王室就只能宣布暂停支付，把高息短期贷款强行转换为低息长期债券。腓力二世在位期间这样做了四次，第一次在1557年，此后是1560年、1575年和1596年。经济史学家毛里西奥·德雷利奇曼（Mauricio Drelichman）和汉斯—约阿希姆·福特（Hans-Joachim Voth）在2014年的《借钱给来自地狱的借款人》（Lending to the Borrower from Hell）中研究了腓力二世时代的借贷合同，认为这些“破产”多是事先约定了应对办法的债务重组，银行家整体上仍然获利，所以愿意继续放贷。西班牙能打仗，却为此长期背负沉重的利息，卡斯蒂利亚的纳税人承担了其中的大部分。

17世纪，西班牙的处境更加艰难。美洲白银运回本国的数量在1600年前后达到高峰后逐渐减少，殖民地自身的开支增加，更多的白银留在美洲或流向别处。腓力三世（Philip III）在1607年、腓力四世（Philip IV）在1627年和1647年再次宣告暂停支付。三十年战争与对法战争的负担，大部分仍然落在卡斯蒂利亚身上，卡斯蒂利亚的人口与经济在这一世纪明显衰退，西班牙在欧洲的霸权随之旁落。

荷兰：一个会借钱的小国

尼德兰北部的七个省起义反抗西班牙，从1568年打到1648年，最终赢得独立。荷兰共和国（Dutch Republic）人口不过两百万左右，却能长期对抗欧洲最强大的君主国，秘诀在于财政。

荷兰的财政权主要在各省手中，其中最富庶的荷兰省（Holland）承担了共和国开支的一半以上。各省对啤酒、谷物、盐、肉类等日用品征收消费税，税收稳定而可预期，并以此为担保发行长期公债。公债的利息按时支付，债券可以在阿姆斯特丹（Amsterdam）的市场上转让，购买者大多是本国的商人、市民、寡妇和慈善机构。管理债务的省议会由城市的商人寡头主导，债权人与决策者往往是同一批人，政府违约就等于自己损害自己，偿还的承诺因此显得可信。

荷兰因而能以远低于其他国家的利率借钱。荷兰经济史学家扬·德弗里斯（Jan de Vries）和阿德·范德沃德（Ad van der Woude）在1997年的《第一个近代经济》（The First Modern Economy）中指出，到17世纪中叶，荷兰省长期公债的利率已降到百分之四到五。1609年成立的阿姆斯特丹汇兑银行（Amsterdam Wisselbank）为国际贸易提供了稳定可靠的结算货币，阿姆斯特丹成为欧洲的金融中心。

英国：议会与国债

17世纪的英国国王常常入不敷出。查理一世（Charles I）在1630年代绕过议会，向全国征收原本只适用于沿海地区的“船税”（ship money），引起广泛不满，这是内战爆发的原因之一。王政复辟后，查理二世（Charles II）在1672年宣布“财政署止付”（Stop of the Exchequer），暂停偿还向伦敦金匠银行家借的款项，许多债主因此破产。国王的借款承诺得不到信任，利率自然居高不下。

1688年的光荣革命（Glorious Revolution）改变了这一局面。新国王威廉三世（William III）需要大笔资金对抗路易十四（Louis XIV），议会则掌握了批准税收和管理公债的权力。1694年，一批伦敦商人认购了一笔一百二十万英镑的政府贷款，并以此组建英格兰银行（Bank of England）。此后议会为每一笔长期借款指定专门的税收来源，按时还本付息，史学家把这一系列变化称为英国的“财政革命”（Financial Revolution），这个说法来自英国史学家P.G.M.迪克森（P. G. M. Dickson）1967年的同名著作。1720年的南海泡沫（South Sea Bubble）一度引发金融恐慌，却没有动摇国债制度本身。1751年，政府把多种公债合并为年息百分之三的“统一公债”（Consols），这种债券在伦敦市场上广泛交易，成为此后两百年英国财政的支柱。

美国经济学家道格拉斯·诺斯（Douglass North）和巴里·温加斯特（Barry Weingast）在1989年的论文中认为，光荣革命以后议会对王权的约束，使政府的借款承诺变得可信，这是英国政府借款利率下降的根本原因。这一论点影响很大，也受到经济史学者的检验和修正。美国经济史学家格雷戈里·克拉克（Gregory Clark）用私人土地租金和借贷利率检验，认为1688年前后私人资本市场的回报并没有出现明显的断裂；也有研究指出，公债利率的下降是在18世纪上半叶逐步实现的，与政党政治、公债管理技术和战争的胜负都有关系。

英国的税收同样可观。英国史学家约翰·布鲁尔（John Brewer）在1989年的《权力的支柱：战争、金钱与英国国家，1688—1783》（The Sinews of Power: War, Money and the English State, 1688–1783）中指出，18世纪英国人均税负明显高于法国，其中很大一部分来自对啤酒、麦芽、烟酒等商品征收的消费税。负责征收消费税的官员经过考试录用、按规程记账、受到上级的定期巡查，专业化程度在当时的欧洲首屈一指。布鲁尔把这种以高税收和国债支撑战争的国家称为“财政—军事国家”（fiscal-military state）。高税收加上低利率的国债，使英国在18世纪与法国的历次战争中往往能够支撑得更久。

法国：卖官与包税

法国是当时欧洲人口最多、最富庶的国家，财政体制却问题重重。主要的直接税“达伊税”（taille）由农民承担，贵族和教士享有大量豁免；盐税（gabelle）在各地税率悬殊，走私盛行。

王室还把大量官职出售给出价者。1604年起，在财政官员夏尔·波莱（Charles Paulet）的建议下，买官者每年缴纳相当于官价六十分之一的费用，就可以把职位传给子孙，这笔费用因他得名“波莱特税”（paulette）。官职成为私人财产，王室得到了现金，却失去了对大批官员的控制。间接税交给私人包税商征收，1681年起由“总包税所”（Ferme générale）统一承包：包税商先向王室预付一大笔钱，再从纳税人身上收回，其中的差额成为他们的利润，也成为民众怨恨的对象。

路易十四的连年战争让王室背上了沉重的债务。他在1715年去世后，摄政政府接受了苏格兰人约翰·劳（John Law）的方案：1716年设立银行发行纸币，又以密西西比公司（Mississippi Company）的股票置换国债，股价一度暴涨。1720年泡沫破灭，法国对纸币和公共银行的信任因此受挫多年。法国的三级会议自1614年后就不再召开，没有一个代表纳税人的机构能为王室的借款提供可信的担保，法国借钱的利率始终高于英国。18世纪下半叶，财政危机一步步积累，最终迫使国王在1789年重新召开三级会议，大革命由此开始。

普鲁士：一个军队拥有国家

普鲁士走了另一条路。勃兰登堡—普鲁士（Brandenburg-Prussia）土地贫瘠、人口稀少，没有美洲白银，也没有阿姆斯特丹那样的金融市场。“士兵国王”腓特烈·威廉一世（Frederick William I，1713—1740年在位）厉行节约，削减宫廷开支，1723年设立统管财政、军务和王室领地的“总执行局”（General Directory），把国家收入的大部分用于军队。1733年，他推行“征兵区制度”（canton system），把全国划分为若干区，每个团从固定的区征募农民入伍，农民在接受训练后，一年中大部分时间回乡务农，只在操练季节归队，这样既保证了兵源，又不至于让农业失去劳动力。

他去世时，为儿子腓特烈二世（Frederick the Great）留下了一支约八万人的精锐军队和一笔可观的国库存款，而普鲁士的人口只有两百多万。1740年腓特烈二世即位，当年就出兵夺取了哈布斯堡家族的西里西亚（Silesia）。后人常引用一句话形容普鲁士：别的国家拥有一支军队，普鲁士是一支军队拥有一个国家。这句话的出处众说不一。即使是这样一个以节俭著称的军事国家，也无法独力承担大国战争的开销：七年战争期间，普鲁士依靠1758年与英国签订的协定，每年从英国获得一笔数十万英镑的补助金，还在占领的萨克森（Saxony）大肆征敛，并铸造成色不足的劣币来弥补军费。

俄国走的是另一种强制性的道路。彼得大帝（Peter the Great）在北方战争（Great Northern War）中为了供养常备军和新建的海军，推行人口普查，1720年代起以按男性人口征收的“人头税”（poll tax）取代按户征税，又以定期征兵的办法从农村抽调新兵。1722年颁布的《官秩表》（Table of Ranks）把贵族的地位与国家服役挂钩。这条道路依靠对农民的强制和农奴制的强化，与荷兰和英国依靠商业与信用的道路截然不同。

谁来纳税

战争的账单最终要由纳税人承担，负担如何分配，常常决定了一个国家能否承受长期的战争。消费税落在日常用品上，穷人与富人购买同样的啤酒和盐，负担相对更重，荷兰和英国的消费税都有这个特点；它的好处是征收面广、不易逃避，也较少引起有组织的反抗。法国的达伊税集中落在农民身上，贵族和教士的豁免使最富有的阶层几乎不承担直接税。

税负过重屡屡引发反抗。1630年代，法国西南部爆发“克罗冈”（Croquants）农民起义，1639年诺曼底又爆发“赤足者”（Nu-pieds）起义，起因都是战争带来的新税。西班牙首相奥利瓦雷斯伯爵—公爵（Count-Duke of Olivares）在1620年代提出“武装联盟”（Union of Arms），要求卡斯蒂利亚以外的各王国按比例分担军费，引起各地强烈不满，1640年加泰罗尼亚（Catalonia）和葡萄牙（Portugal）先后起事，葡萄牙由此恢复独立。这些反抗说明，君主可以用武力压制一时，长期的战争却需要纳税人某种程度的合作。能与纳税人代表协商、以制度保证税款用途的国家，往往也是能征到更多税、借到更多钱的国家。

跨国的资本市场

欧洲的国家信用从一开始就是跨国的。16世纪后期，热那亚的银行家通过在意大利北部皮亚琴察（Piacenza）等地定期举行的汇兑集市，把整个欧洲的资金汇集起来贷给西班牙王室，法国史学家费尔南·布罗代尔（Fernand Braudel）因此把1557年到1627年前后称为“热那亚人的世纪”。17世纪，阿姆斯特丹取代了热那亚的位置。18世纪，荷兰投资者大量购买英国国债，英格兰银行和东印度公司（East India Company）的股票在阿姆斯特丹也有交易，荷兰的储蓄在很大程度上为英国与法国的战争提供了资金。

资本在国与国之间流动，使信用本身成为一种国际竞争力。一个国家若按时还本付息，就能吸引外国资本，以更低的利率借到更多的钱；一次违约则会让它在很长时间内付出更高的代价。西班牙、法国和后来的许多国家都为此付出过沉重的代价。

奥斯曼的对照

奥斯曼帝国（Ottoman Empire）也面临同样的压力。16世纪后期起，火器和常备步兵的开支急剧上升，传统的以土地换取骑兵服役的“蒂马尔”（timar）制度日益不敷使用。帝国越来越依赖包税制（iltizam），把征税权短期承包给出价最高者；1695年又推出终身包税（malikane），包税人预付一大笔款项，换取终身征收某项税收的权利。这些办法为国库筹得了现金，却让大量财政收入落入地方权贵和包税人手中，中央的控制力随之削弱。土耳其经济史学家谢夫凯特·帕慕克（Şevket Pamuk）等学者指出，奥斯曼帝国直到19世纪中叶才开始发行正式的对外国债，此前国家借贷主要以包税和预支的形式进行。

七年战争的账单

1756年到1763年的七年战争（Seven Years' War）把这场财政竞争推向高潮。英国在北美、印度和海上取得了决定性的胜利，代价是国债的急剧膨胀：常见的统计显示，英国的国债从战前的七千多万英镑增加到战后的一亿三千万英镑左右。为了分担北美驻军的开支，英国议会在战后向北美殖民地征税，1765年的《印花税法》（Stamp Act）引起了殖民地的强烈反抗，十年后美国独立战争爆发。

法国在七年战争中失去了加拿大和在印度的大部分据点，财政状况进一步恶化。此后法国为报复英国而支持美国独立，又背上了一笔巨额债务。两国在同一场战争之后都遇到了财政引发的政治危机，结果却大不相同：英国失去了北美十三个殖民地，财政与政治体制依然稳固；法国王室则在1789年因财政破产而被迫召集三级会议，旧制度就此崩解。

中国的对照

同一时期的明清中国，走的是另一条道路。明朝后期，为应付辽东的战事和各地的民变，朝廷在正赋之外陆续加征辽饷、剿饷和练饷，合称“三饷”，负担落在已经困苦的农民身上，加剧了社会动荡。明朝没有发展出以未来税收为担保的长期借贷，只能依靠加税和挪用。

清朝吸取了明亡的教训。康熙五十一年（1712）宣布“盛世滋丁，永不加赋”，以康熙五十年的丁数为准，此后新增人口不再加征丁银；雍正年间推行摊丁入亩，把丁银并入田赋，又推行“耗羡归公”，把地方官私征的附加税纳入正项管理。清朝的财政以田赋为主，税率较低，依靠国库积存和临时的捐纳、报效应付战争开支，没有发展出长期国债。在18世纪，这一体制支撑了疆域的空前扩展和长期的内部稳定。19世纪中叶以后，面对太平天国战争和对外战争所需的巨额军费，这一体制的局限暴露出来，清廷不得不在1853年开征厘金，又在此后陆续举借外债，逐步走上了欧洲国家早已熟悉的借债打仗的道路。

欧洲各国之间的持续竞争，逼出了一套能够动员巨额资源的财政—军事体制，代价是频繁的战争和沉重的赋税。这套体制的成果，在19世纪以工业和军事优势的形式呈现在全世界面前。