从北京寄一封信到布宜诺斯艾利斯，贴的是中国邮票，邮资交给中国邮政。信要经过别国的飞机、别国的分拣中心，最后由阿根廷的邮递员送到收信人手里，这一路上没有人再向寄信人收一分钱。我们对此习以为常，很少去想它凭什么行得通。世界上没有一个管得了中国和阿根廷的邮政总局，两国之间也未必专门为寄信签过协定。

一百五十年前不是这样。那时候跨国寄信，要看两国之间有没有邮政条约，途经几个国家就要算几段邮资，一封信的资费常常要查表才算得清。1874年，二十来个国家的代表在瑞士伯尔尼开会，约定把各国视为一个统一的邮政区域，寄信的国家收取邮资，其他国家负责转运和投递。这个组织后来叫万国邮政联盟，到今天还在运转。

邮政是一件小事，却包含了国际秩序的全部要素。没有世界政府，各国各有主权和利益，许多事情又只有合作才办得成。于是有了约定，有了机构，约定在大多数时候被遵守。这篇文章想谈的，就是这种没有最高权威的秩序是怎样建立起来的，又靠什么维持下去。

秩序比规则更早

人们谈国际秩序，容易把它等同于国际法和国际组织。其实秩序比规则更早，也比规则更根本。

1815年拿破仑战败以后，欧洲的几个大国在维也纳开会，重新划定了版图。会议没有成立任何常设机构，也没有订出一部章程，只留下一种做法：遇到大事，几个大国坐下来商量。靠着这种松散的默契，欧洲在此后近一百年里没有再发生席卷全欧的战争。当时几乎没有成文的国际规则，秩序却实实在在地存在。

反过来的例子是1928年的《非战公约》。公约宣布各国放弃以战争作为国家政策的工具，当时的主要国家都签了字，文本庄重，道理也无可挑剔。十年以后，第二次世界大战爆发，签字国几乎全部卷入。公约本身没有什么错，错在它背后空无一物。没有谁有能力也有意愿去制止违约的国家，签字国之间也谈不上真正的信任。

两个例子放在一起，可以看出规则与秩序的关系。规则是秩序的表达形式，秩序是规则的支撑条件。有秩序而少规则，日子还过得下去；有规则而无秩序，规则就只是一纸文书。

规则与保障

我在《国际秩序与中国》一文里说过，国际秩序的推行离不开两个条件，一是规则，二是保障。没有规则谈不上秩序，没有保障则规则形同虚设。今天我仍然这样看，只是觉得「保障」两个字需要再讲细一点。

保障首先是实力。19世纪的国际秩序由英国主导，靠的是皇家海军和遍布全球的贸易网络。航道上的海盗要有人清剿，违约的债务国要有人施压，这些事情只有实力最强的国家才办得到。20世纪30年代的大萧条之所以拖得那样久，经济史学家金德尔伯格有一个著名的解释：英国已经无力承担稳定世界经济的责任，美国有这个能力却还不愿意承担。秩序的维护者缺位了。

但保障不只是实力。单靠实力维持的秩序，成本极高，也不长久。拿破仑和后来的德国都曾凭武力在欧洲建立过自己的秩序，持续的时间不过几年。秩序要长久，还得让多数参与者觉得留在里面比退出去划算，觉得这套安排虽不完美，大体还算公道。前者是利益，后者是人们常说的合法性。

所以完整的说法应当是：国际秩序靠实力、规则、利益和认可四样东西共同支撑。四样东西可以互相补充。实力衰退了，如果规则已成习惯、利益分配尚可，秩序还能延续很久。实力再强，如果多数国家心里不服，维持的代价也会越来越大。

强国为什么肯自缚手脚

1945年的美国，是历史上少见的强国。它的工业产出远超其他任何国家，本土没有遭受战火，还独家掌握着原子弹。这样一个国家，本可以凭实力安排一切，它却花了很大力气去建立一整套多边机构，联合国、国际货币基金组织、世界银行、关贸总协定，都出自那几年。在这些机构里，美国的权力很大，却也要受章程和程序的约束。

强国为什么肯自缚手脚？美国学者伊肯伯里的解释我认为是中肯的。战胜国最担心的，是其他国家因为害怕它而联合起来反对它；其他国家最担心的，是强国为所欲为。制度可以同时缓解这两种担心。强国把自己的权力放进规则里，其他国家才相信它不会滥用权力，才愿意接受它的领导。约束换来的是认可，认可又使领导的成本大大降低。

联合国安理会的否决权，最能说明这种设计的用意。五个常任理事国各有一票否决权，形式上当然不平等。可是此前的国际联盟讲究全体一致，结果美国没有参加，日本、德国、意大利先后宣布退出，面对侵略束手无策。1945年的设计者吸取了教训，一个集体安全组织如果试图对大国采取强制行动，大国要么不参加，要么退出，组织也就名存实亡。否决权保证了安理会永远不会作出与任何一个大国直接对抗的决定，五个大国因此都留在了里面。

这项制度的代价，今天看得很清楚。常任理事国自己卷入冲突的时候，安理会便无法行动。五常的名单停在1945年，与八十年后的世界已有不小的距离。但评价一项制度，要先问它当初要解决什么问题。它要解决的是让大国留在同一张桌子旁边，这一点它做到了。

规则是怎样失效的

规则很少被正式废除，它们通常是慢慢失效的。

世界贸易组织的争端解决机制曾被称为多边贸易体制的明珠，其中的上诉机构专门审理成员之间贸易争端的上诉案件。按规定，它有七名成员，每个案子由三人审理。2017年以后，由于成员之间对它的职权范围有分歧，新成员的遴选一直启动不了，老成员任期届满一个个离开。到2019年12月，在任的不足三人，上诉机构就此停摆。

值得注意的是停摆的方式。协定的条文一个字没有改，世贸组织没有解散，专家组也还在照常审案。只是败诉的一方只要提出上诉，案子就送进了一个无人审理的机构，裁决无法生效。规则还在，执行规则的机制空了。许多国际规则的失效都是这个样子：没有人宣布它作废，只是到了要用的时候用不上。

也有相反的情形，规则废了，制度却活了下来。1971年，美国宣布美元停止兑换黄金，战后固定汇率的安排随之瓦解。按说为这套安排而设的国际货币基金组织应当失去存在的理由，它却保留下来，转而去处理债务危机和金融危机，至今仍是国际金融领域最重要的机构。合作的需要还在，各国几十年里养成的协商习惯还在，机构便找到了新的用处。

这两件事告诉我们，观察国际秩序不能只看条文。条文在不在是一回事，各方有没有共识让它运转是另一回事。秩序的衰落往往从共识的流失开始，条文的变化反倒是最后才发生的。

中国走过的路

中国与国际秩序的关系，一百多年里几经翻转，在大国中是少见的。

鸦片战争以前，中国是东亚秩序的中心。周边国家向中国朝贡，接受册封，同时获准贸易。这是一套有等级的安排，却也给这个地区带来了相当长时间的稳定。1842年以后，中国被拉进了欧洲人建立的条约体系。这个体系在欧洲国家之间讲主权平等，对中国实行的却是协定关税和领事裁判权。中国失去了旧秩序里的中心地位，在新秩序里又没有平等的身份。

1919年的巴黎和会是这种处境的写照。中国是战胜国，和会却把德国在山东的权益转给了日本。转折出现在第二次世界大战期间。1943年，美英放弃在华特权，不平等条约体系基本结束；1945年，中国成为联合国的创始会员国和安理会常任理事国，第一次以大国身份参与了国际秩序的建立。

此后的路仍不平坦。新中国有二十多年被排除在联合国之外，1971年才恢复席位。改革开放以后，中国用了二十年时间逐步加入各个国际经济机构，2001年加入世界贸易组织。这一时期中国主要是在学习和接受既有的规则，也从开放的国际环境中得到了发展的机会。

今天中国是世界第二大经济体，在许多国际机构里已是举足轻重的成员，还参与发起了新的机构。从秩序的中心，到体系里的弱者，到创始成员，到局外人，到规则的接受者，再到规则制定的参与者，这条路走得很长。我过去写过，中国与国际秩序的关系要先解决适应和融入，再谈参与和贡献，最后才是影响规则。现在我还想补一句：一个国家在规则制定中的分量，要看它的实力，也要看别的国家是否相信，它提出的修改会让大家都好一点。后面这一条，靠实力换不来。

今天的问题

近些年人们常说国际秩序出了问题。说得多了，容易给人一种印象，仿佛有一座大厦正在倒塌。实际情形要复杂一些。

变化确实在发生。战后秩序的主要建立者美国，对自己参与建立的制度越来越不耐烦，更愿意用关税和双边谈判解决问题，今年还宣布退出几十个国际组织。新兴国家的实力上去了，在老机构里的席位却调整得很慢。全球性的谈判推不动，各国便转向区域协定和小圈子的合作。人工智能和数据流动这样的新问题，现有的规则几乎管不到，连实行了二十多年的电子传输免征关税的约定，也在今年春天因为谈不拢而失效。

但合作并没有停止。信照样寄得到，飞机照样按统一的规则起降，各国的贸易额仍在高位。安全领域剑拔弩张的时候，电信、民航、卫生这些领域的协调还在一天天进行。秩序在有的地方收缩，在有的地方延续，在有的地方刚刚开始建立，很难用「崩溃」或者「稳固」一个词概括。

我更关心的是另一个问题。战后的秩序之所以维持了八十年，是因为有国家愿意为它付出代价，出钱，出力，在自己吃亏的时候也遵守规则。今天的麻烦在于愿意付这个代价的国家少了。大国计较得失，中小国家习惯了搭便车。规则不会自己维持自己，如果人人都只想从中得利，不肯为它承担成本，再好的制度也会像那个上诉机构一样，条文俱在，却无人值守。

未来是一个大国主导，还是几个大国并立，现在谁也说不准。我想这也许不是最要紧的。最要紧的是在力量格局变动的时候，那些让信寄得到、船开得出、争端有处可诉的安排，还有没有人愿意去维护。一百五十年前在伯尔尼开会的那些人明白一个朴素的道理，各国各行其是，谁的信都寄不远。这个道理今天并没有过时。

题图：1814—1815年的维也纳会议。让-巴蒂斯特·伊萨贝绘，让·戈德弗鲁瓦刻版，1819年。